352 – Lerner, finance fonctionnelle, budget public.

Transcription de l’article de Contreinfo

Lerner, la finance fonctionnelle et le mythe de la contrainte budgétaire, par Randall Wray

13 janvier 2012

Dans cette présentation des principes de la finance fonctionnelle développée par Abba Lerner, l’économiste post-keynésien Randall Wray, citant le prix Nobel d’économie Paul Samuelson, rappelle que celui-ci assimilait à une « religion », une « superstition » l’idée qu’un gouvernement utilisant sa propre monnaie doive équilibrer son budget. Selon Samuelson ce mythe était nécessaire pour « effrayer la population afin qu’elle se comporte de la manière souhaitée, » et permettre ainsi d’éviter que les électeurs n’exigent de leurs gouvernants trop de dépenses. Ce faisant, poursuit Wray, « l’idée que l’équilibre budgétaire soit souhaitable n’a rien à voir avec « la capacité de financement » et les analogies entre le budget du ménage et un budget du gouvernement ne sont pas fondées. En réalité, s’il est nécessaire de limiter les dépenses du gouvernement grâce à un « mythe », c’est précisément parce qu’il n’est pas réellement confronté à une contrainte budgétaire. »

Par Randall Wray, New Economic Perspectives, Université de Kansas City, 8 janvier 2012 – extrait

Nous voulons exposer aujourd’hui l’approche d’Abba Lerner, qui, dans les années 1940, a développé ce qu’il nommait la finance fonctionnelle.

La finance fonctionnelle de Lerner repose sur deux principes :

Premier principe : si le revenu national est trop faible, le gouvernement doit dépenser plus. Le chômage apporte une preuve suffisante de cette situation. L’existence du chômage signifie donc que les des dépenses publiques sont trop faibles.

Deuxième principe : si le taux d’intérêt dans le pays est trop élevé, cela signifie que le gouvernement doit mettre en circulation davantage de monnaie, principalement sous la forme de réserves bancaires.

L’idée est assez simple. Un gouvernement qui émet sa propre monnaie dispose de marges de manœuvre dans ses politiques fiscale et monétaire qui lui permettent de dépenser suffisamment pour ramener l’économie au plein emploi et de fixer le taux d’intérêt directeur là où il le souhaite. (Nous aborderons les régimes de change plus tard ; un système de taux de change fixe nécessite de revenir sur cette affirmation.) Pour une nation souveraine, la capacité de financement n’est pas un problème. Elle dépense en créditant des comptes bancaires avec ses propres reconnaissances de dettes – sa monnaie – chose dont elle ne peut jamais manquer. S’il existe du chômage, le gouvernement peut toujours se permettre d’embaucher – et par définition, les chômeurs sont prêts à travailler contre rémunération.

Lerner était conscient que cela ne signifiait pas que le gouvernement doive dépenser comme si le « ciel était la seule limite. » Un emballement de ces dépenses serait inflationniste. Lorsque Lerner a formulé l’approche de la finance fonctionnelle, au début des années 1940, l’inflation n’était pas une préoccupation majeure. L’Amérique venait de subir une période de déflation, durant la Grande Dépression. Cependant, au fil du temps, l’inflation est devenue une préoccupation sérieuse, et Lerner a proposé une forme de contrôle des prix et des salaires pour limiter l’inflation qui se manifeste lorsque l’économie se rapproche du plein emploi. Que ce soit ou non un moyen efficace et souhaitable d’atténuer les pressions inflationnistes n’entre pas dans notre propos ici. La question centrale, c’est que Lerner affirmait seulement que le gouvernement devrait utiliser sa capacité à dépenser en ayant en vue de ramener l’économie en direction du plein emploi, tout en reconnaissant qu’il pourrait y avoir à adopter des mesures pour lutter contre l’inflation.

Lerner rejetait la notion de « finances saines », selon laquelle le gouvernement devrait gérer son budget comme un ménage ou une entreprise. Il ne voyait aucune raison pour que le gouvernement veuille équilibrer son budget chaque année, ou sur un cycle économique, ou toute autre périodicité. Pour Lerner, des « finances saines » (en équilibre budgétaire) n’étaient pas « fonctionnelle », en ce sens qu’elles n’aidaient pas à la réalisation des objectifs de la société (y compris, par exemple, le plein emploi). Si le budget pouvait à l’occasion être équilibré, ainsi soit-il, mais s’il ne l’était jamais, ce serait tout aussi bien. Il rejetait également toute règle tentant de maintenir le déficit budgétaire en dessous d’un pourcentage spécifique du PIB, ainsi que tout ratio arbitraire de dette par rapport au PIB. Le « bon » niveau de déficit serait celui qui réaliserait le plein emploi.

[…]

Finance fonctionnelle & Superstition.

L’approche de la finance fonctionnelle de Lerner a été pratiquement oubliée depuis les années 1970. En effet, elle a été remplacée dans le milieu universitaire par ce que l’on connait sous l’appellation de « contrainte budgétaire du gouvernement ». Cette idée est également simple : les dépenses d’un gouvernement sont contraintes par ses recettes fiscales, sa capacité à emprunter (vendre des obligations) et « imprimer de l’argent ». Dans cette perspective, le gouvernement dépense réellement l’argent obtenu par ses recettes fiscales et emprunte sur les marchés afin de financer un déficit. Si tout cela échoue, il peut faire fonctionner la planche à billet, mais la plupart des économistes détestent cette solution car elle est considérée comme hautement inflationniste. En effet, les économistes se réfèrent constamment à des épisodes tels que l’Allemagne hyperinflationniste de la République de Weimar, l’expérience de la Hongrie, ou dans les temps modernes, du Zimbabwe, présentées comme autant de mises en garde contre le financement des dépenses publiques par la création monétaire.

[…]

[Ces conceptions économiques ] amènent à la vision propagée par les médias et les décideurs politiques : celle d’un gouvernement qui dépense toujours plus que ses recettes fiscales et « vit au-dessus de ses moyens », flirtant avec l’« insolvabilité » parce que finalement les marchés lui « coupent le crédit ». Bien sûr, la plupart des macro-économistes ne commettent pas cette erreur et reconnaissent qu’un gouvernement souverain ne peut pas réellement devenir insolvable dans sa propre monnaie. Ils savent que le gouvernement peut tenir toutes ses promesses lorsqu’elles arrivent à échéance, car il peut utiliser la « planche à billet ». Mais ils tremblent pourtant à cette idée, car cela ferait courir le risque de l’inflation ou de l’hyperinflation. Parmi les responsables politiques – tout au moins aux États-Unis – le débat est beaucoup plus confus. Le président Obama a par exemple affirmé plusieurs fois durant l’année 2010 que le gouvernement américain était « à cours d’argent » – comme un ménage qui aurait dépensé tout ce qu’il aurait économisé dans une cassette.

Comment en est-on arrivé là ? Comment pouvons-nous avoir oublié ce que Lerner avait clairement expliqué et compris ?

Dans une interview très intéressante réalisée pour un documentaire de Mark Blaug sur John Maynard Keynes, le prix Nobel d’économie Paul Samuelson expliquait ceci :

« Je pense qu’il y a un élément de vérité dans l’idée selon laquelle la superstition que le budget doive être équilibré en tout temps [est nécessaire]. Une fois [que cette superstition] est disséquée [cela] enlève l’un des remparts que toute société doit avoir à l’encontre de dépenses hors de tout contrôle. Il doit y avoir une discipline dans l’allocation des ressources, sinon c’est un chaos anarchique et une absence d’efficacité. L’une des fonctions de la religion traditionnelle était d’effrayer les gens – par ce qui pourrait être considéré parfois comme des mythes – afin qu’ils se comportent de la manière qu’exige la vie civilisée. Nous avons aboli la croyance en la nécessité intrinsèque d’équilibrer le budget, si ce n’est à chaque année, [au moins] sur chaque période à court terme. Si le Premier ministre Gladstone revenait à la vie, il s’exclamerait « Oh, qu’avez-vous fait ? » et James Buchanan s’exprime ainsi. Je dois dire que je vois un certain mérite dans cette opinion. »

La croyance que le gouvernement doive équilibrer son budget à une certaine échéance est assimilée à une « religion », une « superstition », nécessaire pour effrayer la population afin qu’elle se comporte de la manière souhaitée. Sinon, les électeurs pourraient exiger que leurs gouvernants dépensent trop, provoquant ainsi l’inflation. De ce fait, l’idée que l’équilibre budgétaire soit souhaitable n’a rien à voir avec « la capacité de financement » et les analogies entre le budget du ménage et un budget du gouvernement ne sont pas fondées. En réalité, s’il est nécessaire de limiter les dépenses du gouvernement grâce à un « mythe », c’est précisément parce qu’il n’est pas réellement confronté à une contrainte budgétaire.

Les Etats-Unis (et de nombreux autres pays) ont réellement connu des pressions inflationnistes de la fin des années 1960 jusqu’aux années 1990 (au moins périodiquement). Ceux qui pensaient que l’inflation était provoquée par des dépenses publiques excessives ont contribué à créer la « religion » de l’équilibre du budget, pour lutter contre l’inflation. Le problème, c’est que ce qui a débuté comme quelque chose que les économistes et les responsables politiques savaient être un « mythe » en est arrivé à être pris pour une vérité. Des conceptions fausses se sont installées.

A l’origine, ce mythe était « fonctionnel » en ce sens qu’il posait une contrainte sur un gouvernement qui sinon aurait été trop dépensier, créant de l’inflation et mettant en danger l’arrimage du dollar à l’or. Mais comme beaucoup de mythes utiles, celui-ci a fini par devenir nocif, en un exemple de ce que John Kenneth Galbraith appelle une « fraude innocente », une croyance injustifiée qui empêche d’agir convenablement. Les gouvernements souverains ont commencé à croire qu’ils ne pouvaient réellement pas « se permettre » de mettre en oeuvre les politiques souhaitées, victimes de la croyance qu’ils pourraient devenir insolvables. Ironiquement, au coeur de la pire crise économique depuis la Grande Dépression des années 1930, le président Obama a affirmé à plusieurs reprises que le gouvernement américain était « à court d’argent », qu’il ne pouvait pas se permettre de faire la politique que la plupart pensaient souhaitable. Lorsque le chômage a augmenté de près de 10%, le gouvernement a été paralysé, et n’a pas pu adopter la politique que préconisait Lerner : dépenser suffisamment pour ramener l’économie vers le plein emploi.

Pourtant, pendant la crise, la Fed (ainsi que d’autres banques centrales, dont la Banque d’Angleterre et la Banque du Japon) ont appliqué le second principe de Lerner : fournir plus de réserves aux banques suffit à maintenir le taux d’intérêt interbancaire à un taux quasi nul. Elle l’a fait en acquérant des actifs financiers auprès des banques (une politique dite de « quantitative easing », ou assouplissement quantitatif), à un niveau record (1 750 milliards de dollars durant la première phase, avec un montant prévu de 600 milliards supplémentaires pour la deuxième phase). Ben Bernanke, le gouverneur de la Fed, a été pressé de questions par le Congrès qui voulait savoir comment il avait obtenu tout cet « argent » pour acheter ces obligations. Il a (correctement) répondu que la Fed l’avait simplement créé en créditant les réserves des banques, et ce en frappant sur les touches d’un clavier d’ordinateur. La Fed ne peut jamais manquer d’ « argent », elle peut se permettre d’acquérir tous les titres financiers que les banques sont prêtes à vendre. Et pourtant, nous avons un président (ainsi que de nombreux économistes de profession, tout comme la plupart des politiques au Congrès) qui croient que le gouvernement « manque d’argent » ! On « frappe » beaucoup sur les claviers pour acheter des actifs financiers, mais pas pour payer les salaires.

Cela indique à quel point ce mythe est devenu dysfonctionnel.

---

Publication originale New Economic Perspectives, traduction Contre Info